【海外观察】从102年前美国重拳出击的纯净食品和药物管理法说起

清歌一曲月如霜

从102年前美国重拳出击的纯净食品和药物管理法说起

黄安年文

    19-20世纪之交是美国历史上由近代到现代社会的重要转型期,这一历史大转变年代时间跨度在19世纪南北战争结束后开始的经济发展的狂飙期到20世纪20年代的经济快速发展时期，共有65年光景。在半个多世纪的经济快速发展的年代里,美国由农业社会转向工业社会,由第一次科技革命转向第二次各级革命时期，由自由竞争为主导的社会转向垄断竞争为主导的社会,由大陆扩张走向海外扩张,也在这一时期美国成为世界头号大国。这一时期尤其是19世纪末20世纪初期，被称为进步主义时代。即近现代世纪之交的进步主义改革浪潮年代。这个时期的社会转型是和一系列进步主义改革想联系的,这些涉及20世纪改革的几乎全部基本问题，是20世纪改革的源头, 涉及解决经济现代化和政治民主化过程中的垄断和竞争、公正和效率、革新和稳定、主体和局部等重大问题。进步主义运动是包含不同阶层、不同范围、地区和不同派别的改革运动，它本身有着极大的差异。进步主义运动有着由下而上、民间推动官方；由农村到城市的特点。推动力量是广大民众和明智的领导者，改革有一个逐步解决问题的过程。尽管这些改革主张代表了不同的利益集团，但是他们的共同之处,则在于不是通过革命手段，而是通过各级政府积极干预和民间力量的互动的和平改革的措施来完善现代资本社会，调整各个阶层间的关系，缓和日趋尖锐的阶级冲突和社会矛盾。

    当时反映城市中下阶层和知识媒体界对垄断弊端不满的揭发丑闻运动引人注目，所谓“揭发黑幕者”即‘耙粪者’一词，是专门用来指称老罗斯福时代的那些新闻记者和小说家的。人们对垄断弊端不满和要求改革，争取进步公正的愿望反映在新闻界揭发黑幕运动(muckrakers)上，例如，斯蒂芬斯·林肯的《城市的羞耻》，揭露了城市的黑暗。塔贝尔·艾达的《美孚石油公司史》,揭露了洛克菲勒家族发家的丑恶。贝克的《铁路公司受审判》，控诉了铁路公司的不法行径。劳逊的《发狂的财政》，揭露了华尔街资本家的劣行。拉尔塞的《世界上最大的托拉斯》，揭露了牛肉托拉斯的黑暗。厄普顿·辛克莱的《屠场》，则对屠宰托斯的丑恶黑幕进行了深刻揭露。特别是1906年《屠场》的发表, 揭露芝加哥屠宰业极不卫生的状况，叙述了屠宰场宰杀病畜，操作工人肮脏不堪，厂内老鼠四处乱窜的情景，所有这些被炼成罐头肉出售。起初老罗斯福总统对作者的描述还持怀疑态度。后来他同辛克莱讨论并确信书中的描写真实可信，于是极力主张建立一项肉食检查立法，这样，《屠场》一书为围绕不卫生的肉食品开展了一场纯净食品立法运动，奠定了广泛的舆论基础。

    1906年6月30日，美国总统西奥多·罗斯福批准的《纯净食品及药物管理法》于1907年1月1日正式实施。它规定：禁止商品贴假商标，禁止在美国国内制造和运输掺假食品和药品，要求所有供人食用的肉类产品在包装运输之前必须经过检查。根据这项新通过的食品药品纯洁法规的规定，如果发现使用假冒商标，或者在食品或药品中掺假的违法者，将被罚500美元或者受到一年的监禁，或者同时受到以上两种处罚。这项法规涉及的食品包括人和牲畜食用的所有食物、饮料和调味品。《纯净食品及药物管理法》的通过, 标志着纯净食品运动重要成果。1927年国会决议建立食、药物、杀虫剂管理局,1930年改称联邦食品和药物管理局（FDA, Federal Food and Drug Administration，），由农业部管理。1940年转由联邦社会保险管理局管辖。1953年后为新建的卫生、教育个福利部的下属机构。

    102年前,美国确立的《纯净食品及药物管理法》具有重要意义,不仅立法食品和药品的安全纯净机制,而且立下了违者罚重受刑的铁律,为美国食品和药品市场的规范奠定了良好的基础。今天的美国市场尽管偶尔也有黑心食品和黑心药被揭露，然而一旦暴露,将导致企业破产，家破人亡，不法之徒将考虑其严重后果。不少人对美国的食品和药品放心,而这些“放心”是来之不易的，是和102年前的努力分不开的。

今年4月20日,政府公布了供全民认真讨论修订完善中华人民共和国食品安全法(草案)，建于近年来,多次发生了影响恶劣的食品安全事故,尤其是最近发生的河北三鹿问题奶粉事件及22家企业查出奶制品中含有不同程度的三聚氰氨有毒化合物,威胁人民生命安全,敲响了加快食品安全立法的警钟。殷切希望这一立法的进度能够加快，能够认真吸收发达国家的成功经验，依照我国的实际情况,从严立法安全生产和营销检测的全过程，重罚重刑以身轼法者。


附网上资料：
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美国食品药品监督管理局
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美国食品药品监督管理局
機構概要
成立於
1906
前身為
食品、药品和杀虫剂监督管理局（1927.7-1930.7）
化学物质局，美国农业部（1901.7-1927.7）
化学物质部，美国农业部（1862年成立）
隸屬於
美国联邦政府
總部
马里兰州洛克威尔渔人街5600号
僱員
9300（2008）
年度預算
23亿美元（2008）
隸屬部長
安德鲁·冯·埃森巴赫，美国食品药品监督管理局局长
網站
www.fda.gov
美国食品药品监督管理局（FDA，U.S. Food and Drug Administration）为直属美国健康及人类服务部（DHHS）管辖的联邦政府机构，其主要职能为负责对美国国内生产及进口的食品、膳食补充剂、药品、疫苗、生物医药制剂、血液制剂、医学设备、放射性设备、兽药和化妆品进行监督管理，同时也负责执行公共健康法案(the Public Health Service Act)的第361号条款，包括公共卫生条件及州际旅行和运输的检查、对于诸多产品中可能存在的疾病的控制等等。
目录
* 1 组织机构
o 1.1 领导层
o 1.2 资金来源
* 2 法律授权
* 3 监管程序
o 3.1 食品监管与膳食补充剂监管
o 3.2 药品监管
* 3.2.1 新药
* 3.2.2 广告和促销
* 3.2.3 药品上市后的安全性观察
* 3.2.4 非专利药
* 3.2.5 非处方药
o 3.3 疫苗、血液与人体细胞组织产品、生物制剂监管
o 3.4 医疗设备和放射性设备监管
o 3.5 化妆品监管
o 3.6 兽医用品监管
* 4 相关重要立法
* 5 外部連結
[编辑] 组织机构
美国食品药品监督管理局归于联邦卫生和公共服务部管辖，旨在保护和促进国家公共卫生，总部位于马里兰州的洛克威尔，在全美及美属维京群岛和波多黎各拥有十三个实验室。
该管理局由若干个部门组成，每个部门都负责一个相关领域的监管工作：
* 政府专员办公室（OC）
* 药品审评和研究中心（CDER）
* 生物制品审评和研究中心（CBER）
* 食品安全和应用营养中心（CFSAN）
* 设备仪器与放射健康中心（CDRH）
* 兽药中心（CVM）
* 国家毒理学研究中心（NCTR）
* 监管事务办公室（ORA）
另外，美国食品药品监督管理局也同包括农业部、联邦禁毒署、美国海关和美国消费品安全委员会等联邦部门以及州政府展开了频繁而广泛的合作。
领导层
美国食品药品监督管理局现任局长为安德鲁·冯·埃森巴赫（Andrew von Eschenbach），他担任局长的提名于2006年12月7日被参议院批准，之前他担任了14个月的代理局长。埃森巴赫的前任是莱斯特·克劳福德（Lester Crawford），他在仅仅担任了两个月的局长后于2005年9月23日辞职。
资金来源
美国食品药品监督管理局2008年申请的联邦预算为21亿美元，在2007年实际预算的基础上增加了1亿580万。
另外，依据美国《处方药用户收费法》（PDUFA）的规定，该局亦向制药工业中申请新药的厂家收取审查费用。在《医疗器械用户收费和现代化法》(MDUFMA)中也有类似的收费规定。不过对于某些小型厂商，这些费用可以减免。
法律授权
美国食品药品监督管理局所执行的大部分联邦法律都被编入《联邦食品、药品和化妆品法案》(Federal Food,Drug,and Cosmetic Act)，也即美国法典第21篇（Title 21 of the United States Code）。其他交由该局执行的法律包括《公共保健服务法》（the Pubilc Service Act）、《滥用物质管理法》（Controlled Substances Act）和《联邦反篡改法》(Federal Anti-Tampering Act)。
美国食品药品监督管理局实施安全监管范围很广。例如对于处方药的监管就涉及它的每一个方面，从药品测试、制造、标签规范、广告、市场营销、效用直到药品安全。对于化妆品的管理则限于标签规范和安全。该局对于大部分产品的监管行为是基于一系列公开的标准，同时辅以一定数量的仪器检查。
监管程序
食品监管与膳食补充剂监管
食品安全和应用营养中心是食品药品监督管理局负责规范美国境内几乎所有食品的安全和标签使用的分支机构。不在其监管范围内的包括来自已驯化动物的肉类制品，如牛肉和鸡肉，该类产品由美国农业部食品安全监督服务局负责监管。而含有微量肉类的产品则归于美国食品药品监督管理局监管。两者之间的精确界限则列于这两个部门之间签署的谅解备忘录中。另外，用于家畜的药品和其他产品则归于美国食品药品监督管理局的另一分支机构——兽药中心管理。其他不归美国食品药品监督管理局监管的消费品包括酒精量高于7%的饮料（由美国联邦司法部烟酒枪械炸药局负责监管）和非瓶装饮用水（由联邦环保署负责监管）。
食品安全和应用营养中心也负责建立和修改食品标准，例如身份标准（如一种产品被贴上“酸奶酪”的标签需要什么条件）等，以及设置多数食品的营养标示要求。这两部分的标准都被收录到《美国联邦法规》（Code of Federal Regulations）之中。 1994年通过的《膳食补充剂健康教育法》(Dietary Supplement Health and Education Act)指定由美国食品药品监督管理局负责膳食补充剂的监管工作。然而，法律并没有规定膳食补充剂须进行安全性和有效性测试，迄今也没有任何法定标准，所以美国食品药品监督管理局只能在该膳食补充剂被证明不安全时才能采取行动。膳食补充剂的制造厂商被允许在这些产品的标签中作出关于健康权益的“结构或功能声明"。他们也许不会声明该产品可以医治、诊断、治愈或预防某种疾病，但是在标签中必须包含某种免责声明。
美国市场上的瓶装水由美国食品药品监督管理局和各州政府联合实施监管，自来水则纳入州法规和地方法规的管辖范畴，并由联邦环保署实施监管。美国食品药品监督管理局对于瓶装水的监管须遵循联邦环保署设立的指导方针，同时新设立的环保署法规也自动适用于对瓶装水的监管，除非美国食品药品监督管理局对此进行了更加详细的重新规定。尽管美国瓶装水产业的质量控制并没有城市供水严格，但是美国市场的瓶装水灌装瓶仍被要求实施类似其他食品的检查。
药品监管
药品审评和研究中心对于三大类的药品制定了不同的标准，这三大类药品为：新药、非专利药和非处方药。一种药品如果是由一个不同的制造商使用不同的辅药（excipeents）或非活性成分（inactive ingredients）制作而成，被用于不同的治疗目的，或者药品已有其他任何实质性的变化即可称为“新药”。对于新药最严格的要求是在“新分子实体”（new molecular entities）层面上不得雷同于任何已经存在的药物。
新药
新药在被美国食品药品监督管理局批准之前需要进行大量的研究观察，这个程序被称为“新药申请审评程序”（NDA）。在默认情况下，新药只有凭医嘱才能买到。新药成为非处方药（OTC）首先需要经过新药申请审评程序并被批准，之后还要有一个独立的审查程序。
新药被批准就意味着“当直接使用时是安全而有效的”。
广告和促销
美国食品药品监督管理局负责审查和管理处方药的广告和促销活动。（包括非处方药广告在内的其他类型的广告则由联邦贸易委员会管理）在药品广告监管中有两个关键性的要求。一是在大多数情况下，药品制造商只能在广告中宣传该种药品已被批准的特定特性或医疗用途。而药物许可适应症以外之使用方式（off-label use），即基于被批准的使用目的之外的目的使用药品，在医疗实践中十分常见。同时广告需要注意在宣传药品优点和提醒用户药品可能存在的风险之间把握平衡。
药品上市后的安全性观察
在经历新药申请审评程序并被批准后，药品制造商必须审查并向美国食品药品监督管理局报告它所掌握的每一起药物不良反应事件。十分严重和致命的药物不良反应事件必须在15日内上报；其他事件则按季度上报。美国食品药品监督管理局亦可直接通过它的安全信息及不良反应通报程序（MedWatch program）获得药物不良反应报告，由于这些报告是由用户或医疗专业人士主动上报，所以被称为“自发性报告”。尽管这已经成为药品上市后安全性观察的最主要手段，但是美国食品药品监督管理局对于药品上市后风险管理的必要性仍然与日俱增。在药品被批准的情况下，制造商被要求进行更多的额外临床实验，这被称为新药临床试验IV期。在某些情况下，美国食品药品监督管理局所要求的药品风险管理可能包括其他种类的研究、约束或安全性观察措施。
非专利药
非专利药是专利权保护已经过期的处方药，因此允许其他制造商制造和销售。对于非专利药的批准，美国食品药品监督管理局需要科学的证据证明该药品与最初被批准的药品之间是可替换的或在治疗的意义上是等同的。
非处方药
非处方药是不需医生处方就可获取的药品和复合剂。美国食品药品监督管理局列出了一个表单，其中的近800种成分通过多种方式的组合产生了10万多种的非处方药。另外，许多非处方药的组成成分也属于处方药范畴，但是现在被认为无需医疗人员的监督亦可安全使用。
[编辑] 疫苗、血液与人体细胞组织产品、生物制剂监管
生物制品审评和研究中心是美国食品药品监督管理局负责生物学治疗安全性与有效性的分支机构，负责监管的产品包括血液和血液制剂、疫苗、过敏原、人体细胞组织产品和基因治疗产品。新的生物学医疗产品在上市前需要经历一个类似于药品的申请审评程序。政府对于生物学医疗产品进行监管的原始授权来源于1902年的《生物制品管制法》（Biologics Control Act），附加授权来源于1944年的《公共保健服务法》(Public Health Service Act)。另外，《联邦食品、药品和化妆品法案》(Federal Food,Drug,and Cosmetic Act)也适用于生物学医疗产品的监管。原来承担生物学医疗产品监管责任的机构隶属于美国国立卫生研究院，在1972年这项授权被转移至美国食品药品监督管理局。
[编辑] 医疗设备和放射性设备监管
设备仪器与放射健康中心是美国食品药品监督管理局负责对所有医疗设备进行上市前的审批工作以及监管这些设备的制造、工作性能和安全性的分支机构。在《联邦食品、药品和化妆品法案》(Federal Food,Drug,and Cosmetic Act)对“医疗设备”进行了定义，它包括从简单如牙刷到复杂如可植入脑起搏器的诸多器械。设备仪器与放射健康中心还负责对具有辐射性的非医疗器械的安全性能进行监管，这些设备包括手机、机场行李检测设备、电视接收器、微波炉、紫外线保健房和激光产品。
设备仪器与放射健康中心的管理权责包括要求设备制造商或进口商提交关于设备的技术报告，要求放射性设备符合安全性能指标，公布有瑕疵产品，要求召回有瑕疵或无效产品。设备仪器与放射健康中心也直接进行部分产品的检测工作。
[编辑] 化妆品监管
美国市场上的化妆品也由美国食品药品监督管理局管理食品的分支机构食品安全和应用营养中心负责监管。一般来说，化妆品并不需要美国食品药品监督管理局的上市审批，除非它们需要在标签上作出“结构或功能声明”以成为药用化妆品。但是在化妆品被允许于美国市场销售时，其中的所有着色剂都需通过美国食品药品监督管理局的特别批准。美国食品药品监督管理局也负责对化妆品的标签进行管理，而没有被强制要求进行安全性检测的化妆品须在其标签上注明可能带来的副作用。
[编辑] 兽医用品监管
兽药中心是美国食品药品监督管理局负责对提供给包括食用动物和宠物在内的动物的食品、食品添加剂和药品进行监管的分支机构。兽药中心不负责监管动物疫苗，该类产品由美国农业部管理。
兽药中心最基本的工作是监管提供给食用动物的药品，确保其不至于影响对人类的食物供应。美国食品药品监督管理局控制疯牛病的工作也是通过兽药中心对饲料制造商的检查得以施行。 2007年12月19日，美国食品药品监督管理局宣布建立一个用以跟踪食物系统中的克隆动物的数据库，借以使相关鉴别程序得以有效进行。这个数据库将成为全国动物识别系统(National Animal Identification System)的一部分，该系统用于跟踪全美所有从还在农场饲养到已上餐桌的家畜。
[编辑] 相关重要立法
* 1902-《生物制品管制法》（Biologics Control Act）
* 1906-《纯净食品和药品法》(Pure Food and Drug Act)
* 1938-《联邦食品、药品和化妆品法案》(Federal Food,Drug,and Cosmetic Act)
* 1944-《公共保健服务法》(Public Health Service Act)
* 1951-《Durham-Humphrey修正案》（Durhan-Humphrey Amendment）
* 1962-《Kefauver-Harris药品修正案》（Kefauver-Harris Drug Amendments）
* 1966-《正确包装与标识法》（Fair Packaging and Labeling Act）
* 1976-《医疗器械修正案》（Medical Device Amendments）
* 1987-《处方药上市法》(Prescription Drug Marketing Act)
* 1988-《反毒品滥用法》(The Anti-Drug Abuse Act)
* 1990-《营养标识和教育法》（Nutrition Labeling And Education Act）
* 1992-《处方药使用者费用法》（Prescription Drug User Fee Act）
* 1994-《膳食补充剂健康教育法》(Dietary Supplement Health and Education Act)
* 1997-《食品药品监督管理局现代化法》（Food And Drug Administration Modermization Act）
* 2002-《生物恐怖活动法》(Bioterrorism Act)
* 2002-《医疗器械用户收费和现代化法》(Medical Device User Fee and Modernization Act)
* 2003-《兽药用户收费法》(Animal Drug User Fee Act)
　　http://zh.wikipedia.org/wiki/

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