浅析药品流通领域“挂靠 走票”违法行为监管对策

杨曙光

[size=+0]浅析药品流通领域“挂靠 走票”违法行为监管对策

泸州市泸县局 陈聪

2013-06-03 10:42

近年来，历次药品流通领域专项整治行动中，我们都把“挂靠、走票”违法活动列为重点打击对象，“挂靠、走票”经营给制假售假者提供了生存空间，给假劣药品流入市场提供了机会，不但扰乱了正常的药品经营秩序，使药品质量得不到保证，而且导致严重的药品安全隐患存在。在此，笔者结合稽查工作实际，谈一下对“挂靠、走票”行为的粗浅认识。 一、“挂靠、走票”的定义 “挂靠、走票”是我们食药监管部门在实际工作中对药品流通环节出现的一种行为俗称，“挂靠”一般指未取得药品经营资格的单位或个人，利用合法药品经营企业提供的场地、资质证明、票据等条件得以从事药品经营活动，这种行为在药品生产、批发、零售环节均存在，是一个长期、连续的行为；“走票”又称“过票”一般指不具有药品经营资格，但掌握较固定的销售渠道和药品来源的居间人，通过向合法药品经营企业支付一定税点或“管理费”后，由合法企业为自己销售药品提供相关票据，这种行为一般在销售环节居多，是一种短期、间断的行为。 二、“挂靠、走票”的产生 （一）利益驱动。不管是被挂靠者还是挂靠者，都是为了追求利益，有利可图是他们的共性。被挂靠者在正常经营过程中，不用投入资金就能获得额外利润；挂靠者付出较小投资，经营成本低，回报丰厚，又不用承担相关责任。 （二）责任心缺失。药品生产企业为了追求销量，把关不严，把药品销售给了无证人员，从源头上就给“挂靠”者提供了机会。批发企业为了扩大销售业绩、占领终端市场，愿意给“挂靠”者提供相关资质证明材料，乐意接受这种壮大企业规模的“捷径”。 （三）假劣药品销售需要。制售假者，在自身不具有药品经营资格的情况下，采取“挂靠、走票”的方法，最终都为了给假劣药品披上合法外衣，以便混入市场。 （四）监管难度大，违法者心存侥幸。“挂靠、走票”行为隐蔽性强，发现难度大，挂靠者与被挂靠者往往在实施违法行为前已经做好了攻守同盟；况且整个违法链条涉及多个环节，监管部门属地管理导致调查取证难和时效性低下，不能抓住案件调查取证的黄金时期。同时，有些地方政府、监管部门对“挂靠走票”行为的危害性认识不足，认为只要能保证药品质量、企业税收上得去就没有多大关系，处于地方保护导致在查处违法行为时阻力较大。 三、“挂靠、走票”的危害 （一）药品购进渠道混乱、销售流向不清，在发生药害事件后，不能追溯，也给假劣药品混入市场提供了可能。 （二）购进销售药品一般进行体外循环，未按要求运输、储存、养护等，容易导致药品质量产生安全隐患。 （三）做临床，挤入医疗机构已经成了“挂靠、走票”的主战场，不但引发不正常竞争，扰乱正常药品经营秩序，也滋生商业贿赂现象。 （四）部分缺失医德的医生为追求利益，获取高额“回扣”。在日常诊疗过程中偏爱这些“特殊”药品品种，对症不对症、可用可不用的药品都用上一堆，损害的不单是患者的经济利益，还有患者的身心健康。 （五）一些挂靠和走票者提供了药品销售清单等资料，而没有提供税票，导致国家税收流失。 四、“挂靠、走票”的法律责任 “走票”行为不一定进行了“挂靠”，但“挂靠”行为必定伴随着“走票”，上述两种行为都应当认定为无证经营，属于违法行为。 接受“挂靠、走票”者违反了《药品流通监督管理办法》第十四条规定，即“药品生产、经营企业不得为他人以本企业的名义经营药品提供场所，或者资质证明文件，或者票据等便利条件”，依据《药品流通监督管理办法》第三十六条之规定，应按照《药品管理法》第八十二条规定：伪造、变造、买卖、出租、出借许可证或者药品批准证明文件的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得的，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并吊销卖方、出租方、出借方的《药品生产许可证》、《药品经营许可证》、《医疗机构制剂许可证》或者撤销药品批准证明文件；构成犯罪的，依法追究刑事责任予以处罚。 “挂靠、走票”者未取得药品经营行政许可情况下，本身并不具有药品经营资格，而以被“挂靠、走票”者的名义销售药品，属未取得《药品经营许可证》经营药品行为，应依据《药品管理法》第七十三条规定：未取得《药品生产许可证》、《药品经营许可证》或者《医疗机构制剂许可证》生产药品、经营药品的，依法予以取缔，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品（包括已售出的和未售出的药品，下同）货值金额二倍以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任予以处罚。 《刑法》第二百二十五条规定，违反国家规定未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其他限制买卖的物品的，扰乱市场秩序，情节严重的或情节特别严重的，都构成非法经营罪，应依法承担刑事责任。所以不论被挂靠者还是挂靠者，如其行为达到一定条件，还可能构成非法经营罪被追究刑事责任。 五、“挂靠、走票”监管存在的问题 由于“挂靠、走票”行为较为隐蔽，外在表现带有较强欺骗性，在监管部门依法查处时，往往存在以下问题。 一、发现难。挂靠者与被挂靠者在实施违法行为前已经成为合作对象，相关资质、票据、证明材料已经准备妥当共同应对监管部门检查。我们在日常监督检查中，仅进行形式上的资质审查，难以从中发现案源，况且随着监督检查力度的加大，违法者应对的方式也日趋完善，上下游企业应提供的各种资料手续均能提供，执法人员很难发现其无证经营的本质。 二、调查难。此种行为本身就是挂靠者与被挂靠者共同配合实施的违法行为，为了逃避责任，被挂靠者在接受调查时往往给挂靠者“打掩护”、“揽责任”，甚至后补各种应对调查的各种证明材料，甚至是拒不配合。同时，“挂靠、走票”整个违法链条可能牵涉到多个地区、多个公司，监管部门在调查取证中受到地域和区域管辖权的限制，难以取得完整的证据链。 三、处理难。监管部门通过外调或协查取证后，由于被挂靠者是正规药品生产或经营企业，在后续调查处理过程中可以保障行政处罚的实施和履行，但走票者，往往是个人，没有固定营业场所，加上监管部门缺乏有效的行政强制措施，往往出现走票者在违法行为被查实后一走了之的情况，难以保障行政处罚的正常实施和履行。 六、“挂靠、走票”监管对策 一、强化企业责任意识和法律法规培训。企业要强化质量安全第一责任人的意识，加强员工管理和法律法规培训，提高企业人员的自律和诚信意识，做到守法经营。 二、加大监督检查，严格规范企业经营行为。日常监督检查中，强化对企业进货审查、入库验收、购销票据、购销记录、库存养护等重点环节的检查，加大GSP跟踪检查力度和频次，督促企业守法经营，以监管促规范，以规范促发展。 三、逐步建立全国性的药品销售人员数据库和信用评价体系及网上查询系统，加强信息化建设促进科学监管。目前开展的药品电子监管应全覆盖，所以药品从生产源头到销售使用终端均纳入查询范围，进一步监控药品流向。 四、强化稽查查处力度。执法人员要不断总结工作经验，关注此类违法行为的新特点和新动向，探索新的监管机制。对此类违法行为严查重处，非本辖区范围的，应当及时移交当地食品药品监督管理部门调查处理，力争发现一起，查处一起，做到查不清不放过，处罚不到位不放过。 五、加强部门配合。建立工商、税务、邮政部门和快递、物流公司的联合协查机制。加强部门配合，重点对物流渠道、账务系统及发票管理等关键环节的检查，发现“挂靠、走票”行为的，相关部门根据各自职责坚决依法予以查处。 六、要加强地区协作和交流。各地食品药品监管部门在做好辖区案件查处工作的同时，还应注重与涉案地区监管部门的沟通配合，建立联合办案协作机制，对发现的案源线索或查实的违法行为相关信息定期相互通报，及时有效查处违法行为。

xxcc2050

谢谢楼主分享

彩虹

谢谢分享，对稽查很有用处。